随着我国加入WTO以及奥运会、世博会和广州亚运会的成功举办，水上航运业得到了空前高速的增长[1]。与此同时，虽然我国内河水域港口、船舶消防安全工作也得到一定的发展，但水上消防安全形势不容乐观，船舶重特大火灾事故仍然时有发生。据不完全统计，船舶火灾约占全国水上灾害事故总数的20％，居第四位，但所造成的损失却排在所有水上灾害事故之首。我国港航系统平均每年发生船舶火灾事故约24起，所造成直接经济损失较过千万元。

1我国内河水域港口与船舶营运概况

1.1内河航道及港口建设

截至2009年底，我国内河航道通航里程12.37万公里，其中，等级航道6.15万公里，占总里程的49.8%。全国内河航道共有4153出枢纽，具有通航功能的枢纽2344处。港口码头泊位持续增加。2009年底，全国内河港口拥有生产用码头泊位26109个，其中万吨级及以上泊位293个，比上年底分别增加178个和34个。港口码头泊位大型化、专业化程度进一步提升。全国内河港口万吨级及以上泊位中，1-3万吨级、3-5万吨级、5-10万吨级、10万吨级以上泊位分别为149个、83个、56个和5个，比2008年底分别增加了10个、8个、14个和2个[2]。

1.2船舶运输与港口吞吐量

在我国港口快速发展的同时，我国水上货物运输总量和港口吞吐量正在以较大幅度逐年增加。2009年，全国完成水路货运量31.9亿吨，货物周转量57556.67亿吨公里，比上年分别增长8.3%和14.5%，平均运距为1804.31公里，比上年提高5.7%。其中，内河运输完成货运量15.68亿吨，货物周转量4632.73亿吨公里，分别比上年增长了16.4%和11.6%。全国拥有内河运输船舶16.48万艘，净载重量5988.57万吨，载客量80.52万人，集装箱量10.11万TEU，船舶功率2085.31万千瓦。

1.3危险货物运输

近年来，随着我国国民经济和对外贸易的迅速增长，新的化工产品大量涌现，水路危险货物种类日益增多，运输量不断增长。2009年全国主要港口完成危险货物(包括石油及石化产品)吞吐量约为97000万吨，且从事散装危险品运输的船舶和码头也呈快速增加之势。截至2009年底，全国已有万吨级以上原有泊位66个、成品油泊位108个，包括原油、成品油、液化气和散装化学品大小营运船舶50000多艘，约2000万载重吨，占总运力10％左右。

1.4水上客运

目前我国水路客运仍以内河运输为主，且呈快速增长趋势。据统计，2009年全国完成水路客运量和周转量为2.23亿人和69.38亿人公里，比上年分别增长了9.7%和17.2%，平均运距为31.09公里，比上年提高了6.8%。仅09年春节期间，我国水路客运量共完成654万人次，同比增长2%，全国共投入2万艘客船、80多万个客位。从投入的运力情况看，全国水路客运主要分为华东地区、长江沿岸、华南地区等区域。

1.5水上餐饮娱乐

近年来，全国各地持续加大对各河流和航道整治的投入，对水域资源的开发利用进一步增强，全国已经形成了以长三角和珠三角地区为龙头的水上大旅游格局，长江、珠江、大运河、太湖等水上特色餐饮娱乐和休闲旅游已吸引并接待了无数的中外游客。据调查，仅分布在上海长江沿岸和苏州太湖、阳澄湖等湖泊的餐饮船只，规模较大的就达2000余家，且还有不断增多的趋势，但相关消防监督管理和消防服务工作却严重滞后于这一行业的迅猛发展，这给我们消防工作带来了新的课题[3]。

1.6水上加油站

随着我国石油市场进一步开放，石油产品独家垄断的格局被打破，水上加油站如雨后春笋般出现在长江沿岸，据统计，仅长江南京水域不到98公里水面，就有33家水上加油站，其中，国有的有11家，民营的有14家，其他类型有8家。有些内河航段，水上加油船的密度已达到每公里3至4艘，这些内河加油船，尤其是私营的加油船，大多是破旧船只改建而成，其贮存量少的有几吨，多的则达上百吨，未经消防部门审核和验收，从业人员也未经任何消防安全培训，一旦发生火灾极易酿成船毁人亡的悲剧；有些加油船载着几吨或十几吨柴油在群船中拥来挤去为过往船舶加油，甲板上浸透了柴油；有的经营者还使用明火在船上做饭，生活区与作业区没有任何防火分隔[4-5]。

2我国内河水域消防监督管理存在的几个具体问题

随着国内经济进一步发展，我国水上火灾形势日趋突出。统计表明，在港航系统火灾中，船舶火灾的发生起数和财产损失都占较大的比例。如1997年发生船舶火灾18起，占总数的62％；1998年发生船舶火灾16起，占总数的48．5％，财产损失占总损失的75．2％。2000年，发生船舶火灾1起，占总数的55％。快速发展的港口建设和船舶运输，给水上消防工作提出了极大的挑战，这些挑战具体表现在以下几个方面：

2.1船舶火灾形势严峻，水上消防监管脱节

据统计，2009年，全国交通港航系统共发生火灾28起，死亡1人，受伤5人，直接财产损失628.88万余元。其中船舶火灾19起，直接财产损失607.4万元，占损失总数的96.5％，人员伤亡均为船舶火灾所致，仅“银河公主”、“赣天宜化046”这两起船舶火灾损失就达501.6万元，占船舶火灾损失数的84.2％，占全年火灾损失总数的81.3％[6]。但由于每天出入港口码头的船舶数量庞大，工作性质复杂，各地对船舶的消防监督管理基本上流于形式，实质性消防监督检查工作没有开展，究其原因主要是由于各业务主管部门仅仅按各自的职权进行管理，没有专门的机构负责统一协调组织，导致水上消防监管工作脱节、紊乱；有的仅仅是走走过场，遇到问题又互相推卸责任[7]。

2.2危险品船技术状况差，作业人员业务素质低

危险品船技术状况较差是造成运输火灾事故的重要原因，也是一直以来困扰我国航运安全的大问题。虽然近年来已经淘汰了大批老船、旧船，但不能完全满足规范要求的仍然较多。且一些船公司、特别是一些地方私有经营者，为了追求高额经济利润，将一般干杂货船改建成危险品船，致使危险品船的结构强度和稳性性能都达不到规范要求[8]。另外，人为因素也是危险品运输中存在消防安全隐患的重要一项，有相当一部分从事危险品运输、作业的人员业务素质较低，特别是一些小型船舶和码头的从业人员未经专业培训、缺乏消防安全专业知识，导致发生意外事故不能及时、正确处理，造成事故后果扩大。

2.3水上客运隐患重重，监督检查难见成效

船舶是一个特殊的载体，在它不是很大的空间里，不但容积了大量的人，还有电气设备和燃油，极易发生火灾事故，尤其是客滚船，由于其既搭载旅客，又运输货物，火灾危险性更大。在针对水上客船的消防监督检查中普遍存在以下问题：许多客船的违法行为和火灾隐患虽然在公安消防机构监督检查的一段时间暂时被消除了，却在检查之外的大部分时间内存在[9]。另外，消防法制不完善，监督执法制约力不大，中国现行的消防法律法规对水上特别是船舶的针对性不强，目前在国家成面上尚无一部专门针对内陆水上消防监管的消防法律法规，导致难以有效实施消防行政处罚。

2.4职能不清、责任不明，水上餐饮娱乐监管缺失

目前，内河水域的消防安全监督管理由公安消防部门和交通海事部门两家共同负责，但具体工作任务职责没有哪一条法律法规予以明确界定，水域消防工作“抓什么，怎么抓？”思路难以清晰，工作较为被动。有的餐饮船只面积达数千平方米，即使在陆上也是一个不小的公共娱乐场所，其功能、用途、构造相当复杂，人员流动性大，火灾危险性高，但消防部门却无法定的依据对其进行审核和验收，对投入使用的船舶进行消防检查，往往因为在建造过程中留下的先天性隐患而无法落实整改措施。

2.5水上加油站随意滥建，加油船几成管理真空

从水上加油站的经营状况、消防管理、消防设施等整体情况上看大致存在以下几个问题：一是水上加油站规划缺乏严肃性，随意滥建，较范围经营时有发生；二是加油站建设缺乏统一技术规范标准，封航的油驳组装上加油机就成了加油站，岸上油罐通根油管即给往来船舶加油，且易给内河造成环境污染；三是部分水上加油船，设有厨房、休息室，船的生活区与作业区混在一起，且未进行防火分隔；四是部分加油站灭火器材过期，火灾自动灭火系统不起作用，灭火器配置不够，缺乏检查、保养；五是加油站的业主、管理人员和加油工缺乏消防安全知识，消防法制意识和防火意识淡薄；六是加油站缺乏消防安全管理机制，责任主体不明确，未认真落实消防安全职责。另外，水上加油船由于其流动性强的特殊性，当前几乎成了消防管理的真空。

3我国内河水域消防监督管理存在问题的成因

3.1消防法律法规制定和修改周期长

我国的立法程序复杂，立法修法均很难，制定一个法规要历经数年，修改一个法规也要经过漫长的岁月，法律法规一旦制定颁布实施，几年甚至几十年不修改，形成法律法规与社会经济形势不相适应的结果。例如我国第一部消防法规诞生于1956年，第二部为1984年，前后相差了近30年，消防法规严重滞后于经济的发展。

3.2缺乏针对水域消防执法的法规和技术规范

随着我国依法治国基本方略的深入贯彻，特别是08年新《消防法》的修订实施，消防法制建设取得了极大飞跃，但针对水上设施的消防法律法规和消防技术规范比较缺乏，仅上海市政府于1994年12月29日制定了《上海市水上消防工作办法》，广东省于2003年5月21日制定了《广东省水上加油站管理办法》，导致现有很多消防法律法规和技术规范不适用于水域经济项目消防监督管理，不符合工作实际，针对性不强，造成在对水上设施消防监督管理过程中缺乏有效的执法依据。

3.3内河水域消防监管体系尚未健全

从行政区域划分来看，港口消防无主管地方政府，政府对消防工作的领导责任难以落实。国家现有的消防监督管理规定，不适应水上执法实际。消防监督管理工作是一项严肃性、强制性、权威性的行政执法行为。为了规范消防执法行为，国家规定了许多法规和制度，尤其是公安部消防局制定了许多消防监督管理规定，而由于地方消防属于现役部队制，因此其现有的操作规定都是从其管理体制出发的，许多消防监督管理规定不适应港航公安机关消防监督机构的实际情况，在工作中很难操作执行。

3.4监督管理范围不明、责任不清

国家法律对船舶消防行政监督机构主体有不同的规定。《消防法》第四条明确规定军事设施、矿井地下部分、核电厂的消防工作，由其主管单位监督管理，森林、草原的消防工作，法律、行政法规另有规定的，从其规定，很明显水域船舶不在之列，公安消防机构对水域船舶有监督职责。四大部协调会议也明确船舶消防由交通港航公安消防监督机构负责。而《海上交通安全法》第三条规定“中华人民共和国港务监督机构（现为海事部门），是对沿海水域的交通安全实施统一监督管理的主管机关”，这里的交通安全就包括消防安全，因此海事部门对船舶消防也有监督职责。两部法律各自规定了船舶消防的监督主体，造成船舶消防行政监督机构主体不明确，在工作中容易产生多头管理、推诿扯皮现象。

4完善我国内河水域消防监督管理的具体对策

4.1进一步加强我国水上消防监督管理制度建设

完善的消防安全法律体系，不仅是各级政府加强对消防安全工作领导的基础，也是社会开展消防安全管理的主要依据，同时更是公安消防机构依法实施监督的法律基础。《中华人民共和国消防法》颁布施行后，与之相配套的消防立法工作取得了较大进展，消防工作基本上有法可依。但与之相配套的部门规章、地方性法律法规、行业指导性标准、实施细则等仍然比较缺乏，尤其缺少针对水上消防工作的法律规范和管理办法。同时，要从增加消防院校和消防专业的数量、借助社会力量构建消防培训平台、加强对外学术交流、实行消防教育终身制等多方面入手，不断的完善我国消防教育培训制度和人才培养机制，进一步加强对水上消防工作的研究。

4.2科学划定水上消防管辖范围，明确职责

要对交通、海事、港航等系统消防监督职责范围作一定的修改和调整。明确水上船舶消防监督主体，如海事和港航公安消防机构都对船舶都有监督职责，则应制定具体的操作细则，使两部门相互之间能支持配合，更好地开展监督管理工作，避免产生多头管理、推诿扯皮现象。如上海市人民政府制定的《上海市水上消防监督管理规定》明确指明，上海市公安局是所辖水域内水上消防的主管部门，市消防局负责本市水上消防监督管理；在扑救船舶火灾时，各级公安消防机构必须服从市消防局的统一指挥；海上船舶、设施和海上石油钻井平台发生火灾，由市海事局(海上搜救中心)负责组织扑救；扑救火灾时，水上交通由港务局的港监部门负责。这样分工具体、职责明确，有利于提高水上消防工作的效率。

4.3制定内河港口水域总体消防规划

水上消防工作是社会消防工作的重要组成部分，就目前而言，制定水域消防规划，对加快水上消防工作显得尤为重要。水上消防安全布局以及水上消防站、消防通信等公共消防设施和消防装备等对于避免和有效控制、扑救水上火灾，保卫国家和人身财产安全起着极为重要的作用，是港口水域基础建设的重要组成部分。虽然，这几年各地水上消防设施得到快速发展，相继建立了水上消防站、水上消防大队、水上消防支队等，但总体水上消防设施还不能适应当前内河水域港口发展需要。各级政府在港口总体规划和建设过程中，要针对港口区域的功能划分，对港口水域码头和水上消防站的布局制定出一个具有科学性、前瞻性和可操作性的总体规划。

4.4建立和完善内河水域消防监督管理体系

要确立和落实政府对内河水域消防工作的领导责任。消防工作是一项社会性、综合性很强的全方位系统工作，消防安全关系人民安居乐业、社会安定和经济建设，做好消防工作十分重要。政府把水上消防工作列入地方政府工作的重要内容。要进一步研究、探索消防行政执法工作，在现有的法律法规的框架下，结合实际情况，制定和完善水域消防相关工作程序和规定，加强水上行政执法的可操作性。要加强与海事、渔政、港航等水域行业监督管理部门沟通，理顺关系，逐步建立和完善水上日常消防监督检查机制、水上火灾事故调查处理机制、水上设施消防审核监督机制。

结语

总之，随着国民经济的快速增长和对外开放的不断深入，高速发展的航运业既会我国水上消防工作带来了千载难逢的发展良机，也给目前的水上消防监督管理和灭火救援工作带来极大的挑战，相信在各级政府的正确领导和社会的普遍关注下，我们只要牢牢抓住机遇，克服挑战，开拓进取，与时俱进，努力探索水上消防工作发展新思路，就一定能够开创中国水上消防工作的新篇章。

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